[中图分类号]D630；C916[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.008

1970年代以来，西方国家先后掀起了政府的社会服务供给改革浪潮，传统的政府垄断公共服务供给渐渐让坐落于政府购买社会服务。进入1990年代中后期，国内也将政府购买社会服务的方法从过去的“隐性购买”过渡到“显性购买”[1]。现在在公共事业范围，政府购买社会服务正方兴未艾，它既有益于政府同社会之间的交流与合作，又可满足公民的多元化需要，同时也可为社会组织进步提供活动空间与经济支持。政府的社会服务供给改革引起了学界的高度关注，学者们分别从管理学、政治学、社会学、法学等学科视角出发，针对政府购买社会服务的内涵、理论基础、模式、法律规制、制约原因、绩效评估、政策设计、风险防范、对策建议、海外经验等方面进行了深入研究与探索，获得了很多的研究成就。本文拟对国内外学界关于政府购买社会服务的研究近况作一梳理与简评，旨在为国内政府购买社会服务提供一些借鉴与启示。

1、政府购买社会服务研究近况

现在，国内外学界关于政府购买社会服务的研究主如果以定义界定、购买缘起，与怎么样购买社会服务为议题而展开的，研究侧重于政府购买社会服务的涵义、理论基础、模式，与各地购买社会服务的实践经验总结等。

1.政府购买社会服务的定义界定

政府购买社会服务的界定，是研究政府购买社会服务第一面对的问题。对此，学界一致觉得，政府购买社会服务就是政府出资购买社会组织提供的公共服务，公民是其最大的受益者。海外学者将政府购买社会服务多界定为公共服务合同外包，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务。[2]（P129）这一界定在1997年世界经合组织的调查中得到了验证，世界各国公共部门中“合同外包”一词应用范围十分广泛，公共服务合同外包处处存在[3]。美国学者西蒙?多姆伯格[4]甚至把合同外包视同民营化，由于在州政府和地方政府的公共服务提供中合同外包应用十分常见。另有学者则觉得，公共服务外包就是由私人承包商提供公共服务，政府提供资金支持，不再承担服务的生产者和提供者角色[5]。国内学者则是以政府购买社会服务或公共服务来概念政府购买社会服务，并且大多学者觉得政府购买社会服务的内涵包含以下内容：政府是购买社会服务的委托主体，各类社会组织则是同意政府的委托成为受托者，政府为履行社会公共服务责任的职能而出资购买社会组织的服务，并承担资金筹集、业务监督、考评绩效的职责。[6-8]

2.政府购买社会服务的理论基础

关于政府购买社会服务的理论基础，总结起来，主要有以下四种看法。

一是将市场增进论作为政府购买社会服务的理论依据。市场增进论是以日本学者青木昌彦为代表的一批学者在探讨东亚经济进步时提出的，其觉得“政府可能有哪些用途之一将会是补充培育民间部门的协调秩序，而不是替代民间部门”[9]。这一看法对于讲解政府购买社会服务的实践同样适用，由于政府购买社会服务并没改变社会服务的目的与性质，它所改变的只不过公共服务的供给方法。日本学者松山公纪觉得，“经济进步的获得源于找到一个更好的活动组合或一个更好的协调体制，协调失灵无处不在，协调失灵的逻辑并不可以证明政府干涉和加大政府协调用途的合理性，因此，鼓励协调方面的试验就变得尤为重要”[10]。可以看出，市场增进论强调的是民间组织协调解决问题的能力，“政府和民间部门并不是是争夺经济活动控制权的对手，政府有哪些用途不是为了替代、而是为了促进民间部门的协调”[11]。从这一点剖析，市场增进论与政府购买社会服务的内涵是一致的：前者强调在经济增长中政府可以推进民间组织发挥要紧的协调用途，这是从经济进步的角度解释政府与民间组织之间的关系；后者则倡导在社会事业的进步中公共服务的提供可以通过政府推进民间力量来完成，这一看法从社会事业进步的视角厘清了政府与民间组织之间的关系。尽管二者的出发点不同，但其发挥有哪些用途异曲同工。

二是将公共物品理论作为政府购买社会服务的理论依据。英国古典政治经济学的主要代表人物亚当?斯密[12]曾提出公共服务由政府用税收免费供给，但这并非唯一方法，私人提供社会服务的成效总是会好于政府的直接供给。法国学者萨伊[13]对公共商品的供给问题进行了论述，觉得私人可以提供部分公共消费品。美国学者弗雷德对萨缪尔森、巴托等人提出的市场失灵论、外部性进行了驳斥，觉得公共物品的提供也可以由市场来完成，“市场可以解决公共物品的提供与外部性问题，契约型规范可以解决公共物品供给和收费问题”[14]。美国还有学者将公共服务的提供与生产这两个定义进行了区别，指出“政府并非公共服务提供的唯一合法主体，公共服务既能够由政府来提供也可以由私人部门来提供”[15]。美国学者萨拉蒙[16]也指出，用政府失灵论来讲解美国社会现实是有局限性的，在公共商品的提供上，政府有哪些用途是提供资金与公共服务的监管，具体服务的提供则应由第三方机构尤其是民间组织负责，非政府部门与政府在功能上是互补的，二者相互配合、相互依靠，如此第三方治理机制在美国才得以形成。这种分工合作可以使双方的功能达到最佳，有益于提升公共服务供给的效率和水平[17]。 三是将新公共管理思想作为讲解政府购买社会服务的理论框架。新公共管理理论提出把市场角逐机制引入政府范围，运用企业管理方法与企业家精神改造政府，可以提升政府购买社会服务的效率与效益，减少服务本钱。这种思想超越了马克斯?韦伯的科层制范式结构，觉得向公民提供社会服务不应是政府独有些职能，过去政府那种独揽公共服务的做法应该被摒弃，民间组织应成为公共服务的供给者，政府的角色应转化为公共服务的授权人、监督者与资金提供者。这种看法在美国学者凯特尔的《权力共享：公共治理与私人市场》一书中有所表述，他把“委托代理”的一般理论用于讲解政府的合同外包，觉得“承包制改变了政府项目管理职员与项目产出的关系，改变了政务官与其所管理项目的关系，改变了政治官员与公民之间的关系，改变了公民与政府之间的关系”[18]。美国公共行政学家伍德罗?威尔逊指出，买卖成本理论可以用来讲解为何要进行合同外包，通过比较买卖本钱与组织本钱，可以帮助政府部门决定是自己生产还是向私人部门购买某些服务[19]。萨瓦斯[2]（P129）在新公共管理理论的基础上又提出了民营化理论，并觉得民营化有三种方法，即委托授权、政府撤资与政府淡出。委托授权一般通过合同承包、特许、补贴（补助或凭单）、法律授权等形式来达成[20]。萨瓦斯虽对政府购买服务一词没明确概念，但其所说的民营化则与政府购买服务类似。可以说，新公共管理理论改变了传统模式中政府与社会之间的关系，将政府的职能定位在“企业管理者”这一角色上，不再是直接提供服务的官僚机构，社会公众作为纳税人有权享遭到较好的服务，政府提供公共服务应以公众为本，满足他们的服务需要。

四是将新公共服务理论作为讲解政府购买社会服务的理论框架。新公共服务理论是美国学者登哈特等[21]在对新公共管理理论进行批判的基础上创立的，其基本要素是：服务是政府的基本职能，政府不应该负责掌舵；政府官员应秉持公共利益观念，树立为公民服务的理念。围绕政府饰演的角色，不同学者提出了不一样的看法，如凯斯[22]觉得政府是公共资源的管理者，特里[23]把政府视为公共机构的管理员，登哈特等[24]则把政府看作社区活动的催化剂，除此之外，还有一些学者[25-27]则把政府作为公民民主对话的主持人。新公共服务理论倡导在社区的形成与进步中政府应起促进用途，公共管理的规范性基础和价值观是公共利益与为社会公众服务。国内学者对西方发达国家政府购买公共服务的进步经历进行了梳理，回顾了西方发达国家政府购买公共服务的实践，把西方国家政府购买公共服务的进步经历总结为海量营利机构与政府合作的起步探索、以合同外包为主的多种购买方法的如火如荼、综合运用计划和市场两种方法的深思健全。相应地，其对应的理论依据则是新公共管理理论、新公共服务与公民社会理念一同用途理论及第三条道路理论。[8]可见，新公共服务理论是在新公共管理理论的基础上进步起来的，它更多地强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的理论革新，适应了新状况下公民为社会作贡献的愿望，代表着将来公共管理理论的进步方向[28]。

3.政府购买社会服务的实务

政府购买社会服务的实务研究涉及购买模式、购买机制、购买范围、购买服务的风险与评估等多个层面。

其一，政府购买社会服务的模式。依据不同国家的国情及政治、经济、社会与文化特征，刘晓苏[29]将海外政府购买社会服务的模式概括为三种：一是盎格鲁-萨克逊模式，其鲜明特点在于坚持公共服务的市场导向；二是欧洲模式，包含欧洲国内模式和北欧模式，前者以德国、法国为代表，其特点在于政府主导的有限市场化，后者主要限于北欧国家，其特点在于社会的公共服务供给是政府通过高税收和高福利的形式予以承担，社会保障和社会福利是其核心环节；三是东亚模式，其要紧特点在于政府对公共服务范围的直接干涉。还有学者论述了以角逐求水平的英国改革、推进“私对公角逐”的美国改革、稳健的澳大利亚改革、最为彻底的新西兰改革，与通过政府购买整治农村污水处置的日本改革和政府购买农村公共服务的韩国改革等几个有代表性的发达国家的购买模式[30-31]。发达国家形成的这种统一而稳定的购买模式是在新公共管理理论、新公共服务理论的指导下形成的，具备规范性保障、角逐性选择承包方和政府购买主体间是独立的等特征[32]，它体现了购买服务的规范化、角逐性和独立性特点。

因为国内市场经济体制尚不健全、社会组织发育不够充分，政府依旧是各类社会组织要紧的依靠基础，国内学界对政府购买社会服务模式的研究相对而言较为一致，一般依据两个维度进行划分，即公共服务购买双方关系的独立性和购买程序的角逐性[33]。王浦劬[7]从海外实践中总结出政府向社会组织购买公共服务的四种模式，即独立关系角逐性购买模式、独立关系非角逐性购买模式、依靠关系非角逐性购买模式、依靠关系角逐性购买模式，在中国较容易见到的是前三种模式，实践中较少见到依靠关系角逐性购买模式[2]（P19）。王名等[34]通过六个案例总结出国内政府购买公共服务的三种模式，分别为依靠关系非角逐性购买模式、独立关系非角逐性购买模式和独立关系角逐性购买模式。除此之外，罗观翠[35]提出要探索政府购买社工服务模式，需要解决好三个方面的问题：一是政府的角色和定位，二是民间服务机构的培育和运营，三是政府与民间服务机构的关系。赵一红[36]探讨了政府购买社会服务的定义、内容、帮助方法与功能。应该说，现在学界对政府购买社会服务模式的研究，揭示了政府购买社会服务模式的核心问题。

其二，政府购买社会服务的机制。国内外学界对政府购买社会服务的机制进行了深入研究。萨瓦斯[2]觉得打造公私伙伴关系是公共部门革新策略的核心要点之一，他考察了30个国家的社会服务情况，总结出十种机制，即政府服务、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、政府供应、自由市场、志愿服务、自我服务、票券制。国内有学者研究了美国、英国常见使用的合同出租，德国的公私合作，欧盟国家的补贴规范与服务消费券机制、用户付费、社会干扰力债券等多种规范，比较了各国政府购买社会服务机制的优劣和对中国的启示。[37-38]还有学者将这类服务机制归结为合同制治理，并与科层制治理进行了比较，指出二者在权力运行路径、信息传递方法和风险治理依靠方面存在的差异。但合同制治理也会带来权力分散、目的冲突、信息干扰和不确定性增加等“逆向合同承包”现象[39]。常敏等[40]通过总结梳理沪、苏、浙等长三角区域政府购买居家养老服务的实践经验，划分出政府向准社会组织、社会组织、市场组织非角逐购买和向各类组织角逐性购买四种运行机制，并指出这四种机制在购买程序、购买方法、服务主体、政府职能、运行绩效和存在问题等方面的差异。 其三，政府购买社会服务的范围。学界对政府购买社会服务范围的界定存在不一样的怎么看。一种极端看法觉得，政府购买社会服务可以涵盖所有些内容，而多数学者则觉得政府购买社会服务的范围要通过判断标准来界定。如句华[41]提出公共服务合同外包的范围可依据两种标准来进行划分：（1）依据价值判断来断定，这种又可细分为两种，一是按核心职能划分，政府所有核心职能均可购买；二是按服务者的动机划分，营利组织追求收益最大化，而政府则追求维护公共利益。（2）按服务特质划分，这种又可细分为三种，一是以服务水平测量难易程度为标准，只有易于度量且可缩短的社会服务合适购买；二是以资产专用性和服务度量难易为标准作为政府购买社会服务的依据；三是以服务可描述性、监督难易和角逐程度为标准作为政府购买社会服务的依据。也有研究者根据是不是涉及公权力的行使，把美国政府购买公共服务分为两类：一是涉及公权力行使的事情，二是涉及公共服务的事情[42]。政府购买社会服务渐渐成为一种国际趋势，1992年欧盟颁布了《公共服务采购指南》，将电子政务、健康与社会服务等27类公共服务全部纳入向市场购买的范围，同时需要但凡价值超越20万欧元的公共服务，一律公开招标购买[43]。有学者结合上海政府购买社会服务的尝试，汇总了政府购买社会服务的四大范围，即社区民生服务、行业性服务、社会公益服务、城市基础事务[42]。

其四，政府购买社会服务的风险。相较于传统的政府直接提供公共服务，政府购买社会服务有非常大优势，但也有风险。围绕政府购买社会服务存在的风险，学界从提供商垄断和购买双方投机行为两个视角进行了有益探索。霍德吉[44]觉得政府购买社会服务存在着风险，如政府规模的扩张并没得到有效控制，财政赤字上涨重压也没得到较好抑制。约翰斯通等[45]觉得政府购买社会服务的合同管理极为复杂，具体表目前私人获益比率低、服务水平的测度时间长且比较困难、服务的产出是无形的、缺少角逐性。德胡哥[46]提出任何购买模式都有风险，并研究了几种模式的风险：角逐模式会出现投机等非法行为，购买本钱可能高于政府提供服务的情景；谈判模式会产生政府主导、内部买卖、强调过程而不关注结果及不公开等问题；合作模式则大概出现合同关系异化为依靠关系、提供商绑架政府的风险。还有学者把政府购买社会服务的风险分为规范性风险、市场性风险和技术性风险三类，并对每一类风险的表现方法进行了梳理[47]。针对风险种类，有学者剖析了风险分担与社会服务购买本钱效率之间的逻辑关联，提出了合理分担风险的方案[48]。王名[34]在总结国内政府购买社会服务的模式时，指出了存在的几类问题，如依靠关系非角逐性购买模式侵害了政府购买的内涵与原则，独立关系非角逐性购买模式是政府职能外包，而独立关系角逐性购买模式会出现一些组织没完全维持我们的宗旨和坚守组织的专业优势等问题。

其五，政府购买社会服务的评估。评估是政府购买社会服务过程中的要紧环节，也是国内外学者重点关注的范围之一。布朗等[49]提出根据政府购买社会服务的过程可以把评估分为可行性评估、实行评估与绩效评估三类型型。坎风等[50]从政策选择角度把合作评估作为合同外包中的四个要紧阶段之一。布鲁克等[51]则把评估视为八个合同外包程序中必须具备的要点，觉得评估贯穿政府购买社会服务全过程，既要对政府投放资金进行评估，也要对服务绩效进行评估。可以看出，在海外学者看来，评估在政府购买社会服务中占居要紧地位。国内学者邰鹏峰[52]针对国内评估实践剖析了政府购买公共服务的评估困境，觉得国内评估实践还存在法律文本不成熟、政府角色定位不合理、评估机制不规范、社会组织自己进步存在弱点等问题，需要从重视顶层设计与组织承受力、社会组织自己建设与外部评估的结合，重视服务的直同意益者与第三方评估的联动，及发挥事前、事中、事后三个阶段评估机制的协同用途三个方面来破解评估困境。王春婷[53]则从政府购买公共服务的绩效构成、影响原因等方面对政府购买社会服务的绩效指标进行了系统设计，提出了由政府本钱、效率、社会公正度和公众认可度四个变量构成的绩效模型，觉得政府本钱、效率和社会公正度受行政环境原因影响最大，公众认可度受政府行为方法影响最大。

2、政府购买社会服务研究简评

1.政府购买社会服务定义研究简评

海外学者提出的公共服务合同外包与国内学者探讨的政府购买社会服务虽在语言表述上存在差异，但二者的核心思想是一致的。政府购买社会服务打破了公共服务范围中政府的垄断地位，把市场角逐机制引入到公共服务供给中，政府不再是公共服务的生产者与直接提供者，通过购买社会组织的服务间接为社会公众服务。政府只在购买社会服务的范围、数目、标准等方面确定尺度，负责资金筹备、监督服务的过程与绩效评估等方面的工作。

2.政府购买社会服务理论基础研究简评

海外学者对政府购买社会服务的研究起步较早，提出了比较系统的理论，从宏观层次探讨了政府购买服务的正当性。市场增进论研究的是政府在东亚经济进步中有哪些用途，强调政府对于促进或补充民间部门的协调功能，尽管它是研究经济范围的理论，但它对政府购买社会服务仍具备肯定的讲解力。用市场增进理论对政府购买社会服务进行理论阐释的尚不多见，还需要学界进一步探讨该理论用于讲解政府购买社会服务的可行性。公共物品理论分别从纯公共物品与准公共物品、公共服务的提供与生产相离别的视角，论证了政府购买社会服务的可行性。新公共管理理论是从本钱、效率角度为政府购买社会服务提供了理论支持，但政府不可能完全像企业那样严格实行本钱―效益最佳原则，因此这种理论具备肯定的局限性。新公共服务理论则从社会需要视角研究政府购买社会服务的势必性，但政府购买社会服务是一项复杂的系统工程，没办法仅仅依赖单一理论进行讲解。除上面提到的四种理论以外，像公共选择理论、民主理论、社会选择理论等，都可以从不同层面对政府购买社会服务做出讲解。发达国家政府购买社会服务的实践已有几十年，已形成丰富的理论体系。国内政府购买社会服务的实践仅有十几年，国内学界对这一范围的研究多是运用海外现成的理论讲解中国的现实，理论基础相对薄弱，尚未形成一套自成系统的理论。因为中、外国情的差异，海外理论未必完全适用中国，还需要结合“强政府、弱社会”的中国国情，探讨出具备中国特点的社会服务理论体系。 3.政府购买社会服务的实务研究简评

国内外学界对政府购买社会服务实践的研究对目前国内政府此项活动的拓展与研究具备要紧的指导意义。但国内现有些研究多以发达区域如香港、上海、广州、深圳等地为例，而中西部区域的政府购买社会服务起步较晚，尚处于萌芽阶段，对这一范围的研究还需要进行模式、机制等方面的总结与概括。与东部发达区域相比，中西部区域的劣势比较明显，但也具备后发优势，发达区域的引领、中央政府的支持和当地政府的助推，使其在实践中获得了初步效果，需要对这类区域的经验进行总结。对政府购买社会服务的经验进行总结是必要的，更要紧的是还要比较东部与中西部区域的实践差异，从中寻求不一样的对策。对于经济发达的东部区域来讲，有政府雄厚的财政支持，有民众一流的公民理念，大家对政府购买社会服务的认可度较高。相比而言，中西部区域经济相对落后，政府财力有限，普通居民对政府购买社会服务的认可度不高。因此，对东部、中西部政府购买社会服务的模式进行比较研究，能够帮助发现不一样的问题，从而拟定有针对性的政策。梳理近几年的研究成就，可以看出学界关注最多的是政府购买社会服务的模式、政府与社会组织间的逻辑关系等，但对财政支出的绩效、怎么样优化购买的效果则没足够的研究，尚需对这一范围做进一步的探索。

3、政府购买社会服务研究展望

政府购买社会服务作为一个要紧的研究范围，对其定义界定上，国内外学者的看法基本一样。但针对国内的特殊国情，还需要进一步厘清政府购买社会服务的范围与标准，从而为政府颁布有关政策提供依据。针对政府为什么购买社会服务，现在的研究运用最多的理论是公共物品理论、新公共管理理论、新公共服务理论和市场增进论等，这类理论对于讲解政府为什么购买社会服务有肯定说服力。但对于人口海量、经济基础薄弱的广大中西部区域来讲，不可能像发达国家与区域一样依赖政府强有力的财政支持，对讲解这类区域政府为什么购买社会服务则需要结合中国国情探讨它的理论依据。上述理论多是从经济学、管理学、政治学等视角出发研究政府购买社会服务的成因、后果与对策，而政府购买社会服务作为一种社会现象与问题，还需要从社会学的视角去评判。对社会问题的认识并非由权威的社会学家概念的，而是由权威的社会机构运作的[54]。事实上，社会服务问题“并不可以物化自己，它们需要经由个人或组织的‘建构’，被觉得是让人担忧且需要采取行动加以应对的状况，这才构成问题”[54]。也就是说，政府购买社会服务作为一种需要解决的问题，不是或不止是被客观情况所决定的，它同时也是被社会性地建构出来的[54]。因此，从社会建构论视角讲解政府购买社会服务将是将来研究的一个方向。

伴随国内政府购买社会服务实践的推进，对这一范围的研究不应仅仅聚焦于模式、机制、风险、评估等，还应付将来中西部区域政府购买社会服务的实践进行总结，对东部、中西部区域政府购买社会服务的实践进行比较研究，探索具备普适性的购买模式。政府直接提供社会服务的弊病自不待言，但能否做到“一买就灵”？政府购买社会服务的绩效虽有少数学者进行了尝试性研究，但还不够深入。将来的研究方向还需要综合运用定量与定性相结合的办法考察政府购买社会服务的绩效，评价政府提供社会服务与购买社会服务的效果差异，对社会服务进行科学的量化评估，研究出详细且具备可操作性的策略。现在国内政府购买社会服务参照的是《政府采购法》，该法只对有形的货物做了明确规定，而无形的服务只不过参照该法实行。经过十几年的运行，政府对有形货物的采购已有了成熟的管理方法，而关于政府购买社会服务合同管理方面的研究则相对较少，尚需要加大这方面的研究，以便为提升政府的合同管理能力提供理论依据。